اقتصادسنج|با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه با موضوع «بند ۲ مصوبه ۵۹۴ مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱ شورای رقابت که بر اساس آن مقرر شده بود ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ در خصوص تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه ۵۶۶ شورای رقابت مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ اعلام قیمت شد بر مبنای مصوبه مزبور خواهد بود»، ابطال شد.

متن کامل مصوبه دیوان عدالت اداری در ابطال مصوبه ۵۶۶ شورای رقابت منتشر شد که در ادامه آمده است.

«مصوبه مورد شکایت در خصوص زمان لازم‌الاجرا بودن مصوبه اولیه شورای رقابت که به تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ است، مقرر داشته است که ملاک عمل قیمت‌گذاری خودرو توسط عرضه کنندگان مونتاژی مطابق با مصوبه شماره ۵۶۶ مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ است. این در حالی است که اولاً همان گونه که در بند دوم مصوبه معترض‌عنه مشهود است اولین زمان ابلاغ قیمتی خودروها ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ است. هرچند که این بیان صحیح است اما بیانی جامع و کامل نیست چون در تاریخ مذکور شورای رقابت قیمت خودروهای مونتاژی را به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ کرده است و هیچ گونه سابقه ابلاغی مبنی بر اعلام قیمت به خودروسازان در این تاریخ مسبوق به سابقه نبوده و وجود عینی و خارجی ندارد. لذا تعمیم و تسری ابلاغ قیمت از یک نهاد دولتی به نهاد دولتی دیگر به معنی و مفهوم ابلاغ در هر دو فرض ابلاغ واقعی و قانونی نبوده و به دلیل عدم ابلاغ به عرضه‌کنندگان تکلیفی برای خودروساز ایجاد نمی‌کند. ثانیاً مصوبه مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱ در مقام ایجاد اثر قهقرایی به مصوبه تعیین قیمت قبلی ابلاغ نشده است که در تعارض فاحش با قانون و مصالح عالیه کشور و مصداق قاعده فقهی قبح عقاب بلا بیان است.»

در متن مصوبه مورد اعتراض به بند ۱ ماده ۳ دستورالعمل تنظیم بازار خودروهای سواری اشاره شده است که مقرر می‌دارد: «مبنای تنظیم قیمت خودرو بر اساس ضوابط قیمت‌گذاری مصوبه هیأت تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود و نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارائه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم‌الاجرا است»؛ چگونه ممکن است قیمتی که تصویب نشده به تعهدات قبلی عرضه‌کنندگان خودرو در برابر مشتری تسری یابد در حالی که تعهدات فیمابین بر مبنای یک قرارداد لازم‌الاجرا و در سایه حمایت اصل اباحه و اصالت لزوم و آیه شریفه المؤمنون شروطهم] حدیث نبوی: المؤمنون عند شروطهم [تنظیم و ایجاد شده بود و همگی آن قراردادها هم در این مقطع به طور کامل اجرایی شده‌اند. این امر متعارض با اصل ۱۶۹ قانون اساسی است.

اینکه صدر دستورالعمل و مصوبه مورد اعتراض موکل مقرر کرده «از تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ بازار خودرو انحصاری تلقی می‌گردد» صرف نظر از اینکه انحصاری شدن یک بازار در هیچ مکتب اقتصادی مسبوق به سابقه نیست مع‌الوصف این الزام به معنای تسری‌بخشی قیمت مصوبه به تاریخ ماقبل نیست. به عبارت دیگر در سایه این مفهوم کلی، شورا می‌تواند قیمت‌ها را عطف به ماسبق نماید؛ چرا که خوانده از مبنای محاسبه مالی خود در احتساب هر دلار مصرفی در قیمت تمام شده خودرو به مأخذ بیست و هشت هزار تومان عدول کرده و تمامی قیمت‌های خودروها را با نرخ هر دلار ۴۲ هزار تومان محاسبه کرده است. هرچند که عدد ۴۲ هزار تومان هم با قیمت واقعی ارز هنوز فاصله دارد اما محرز شده که محاسبه نرخ دلار ۲۸ هزار تومانی یک اشتباه فاحش و عیان بوده است.

بر اساس اصل ۱۶۹ قانون اساسی: هیچ فعلی یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعد از آن وضع شده است جرم محسوب نمی‌گردد. مطابق ماده ۴ قانون مدنی: اثر قانون نسبت به آتیه است و نسبت به ماقبل خود اثری ندارد. ماده ۱۱ قانون مجازات اسلامی نیز همین گونه مقرر کرده است؛ آیا با همه این تفاسیر شرکت‌های خودروساز در بازه زمانی ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ لغایت ۱۷/۴/۱۴۰۲ که قیمتی نداشتند باید امروز مکلف به رعایت قیمت ابلاغ شده نسبت به قراردادهای قبلی صد در صد اجرا شده باشند؟ قیمتی که مقام واضع و مصوب آن را به موجب مصوبه مؤخر نقض کرده است آیا این از مصادیق تکلیف مالایطاق نیست.

بنا به مراتب معنونه به نظر می‌رسد شورای رقابت که وظیفه تنظیم‌گری بازارهای انحصاری پس از تشخیص انحصار را دارد می‌بایست با ابزارهای صحیح نظیر قیمت‌گذاری نسبت به اتخاذ رویه‌های ضد رقابتی اهتمام نماید مادامی که این ابزارها توسط شورای رقابت به کار گرفته نشده و قیمت مصوبی ابلاغ نشده باشد طبیعی است عرضه‌کنندگان بر اساس قیمت‌های قبلی نسبت به عرضه محصول خود اقدام می‌نمایند و به محض ابلاغ قیمت مصوب مکلف به تبعیت هستند که در مانحن‌فیه بدین‌گونه عمل نمودند. تمامی خودروسازان به محض دریافت مصوبه قیمتی در تاریخ ۱۷/‏۰۴/‏۱۴۰۲‬ نسبت به اهتمام و اجرای کامل آن همت گماردند و مراتب مورد تصدیق و تأیید خوانده و وزارت صمت هم است. که این امر با مفاد بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرایی سیاست‌های کلی اصل ۴۴ در تعارض است.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«جلسه ۵۹۴ شورای رقابت مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱

موضوع اول: زمان اجرای مصوبات شورای رقابت در خصوص قیمت خودروهای سواری مونتاژی و غیرمونتاژی

در خصوص زمان لازم‌الاجرا بودن مصوبات شورای رقابت در مورد قیمت خودروهای سواری مونتاژی و غیرمونتاژی با نظر اکثریت اعضای شورای رقابت مصوب گردید:

با توجه به اینکه بر اساس ماده ۲ مصوبه جلسه ۵۴۳ شورای رقابت مورخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ تحت عنوان «دستورالعمل تنظیم بازار خودروهای سواری» «بازار تمامی خودروهای سواری شامل خودروهای تولیدی، مونتاژ و وارداتی انحصاری تشخیص و از این پس (۱۱/۱۱/۱۴۰۱) مشمول این دستورالعمل هستند» و طبق بند ۱۳ ماده ۳ دستورالعمل مذکور «مبنای تنظیم قیمت خودرو، بر اساس ضوابط قیمت‌گذاری مصوب هیأت تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود و نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارائه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم‌الاجراست» و نیز به استناد مصوبه جلسه ۵۵۷ مورخ ۱۵/‏۰۱/‏۱۴۰۲‬ در مورد قیمت خودروهای غیرمونتاژی و مصوبات جلسه ۵۶۶ مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ و جلسه ۵۷۲ مورخ ۰۶/‏۰۳/‏۱۴۰۲‬ و جلسه ۵۸۴ مورخ ۱۷/‏۰۴/‏۱۴۰۲‬ که درباره قیمت خودروهای سواری مونتاژی به تصویب شورای رقابت رسیده است؛ لذا ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ زمان تصویب دستورالعمل یاد شده به شرح ذیل است:

۱ تمام خودروهای سواری غیرمونتاژی بر اساس مصوبه ۵۵۷ شورای رقابت مورخ ۱۵/‏۰۱/‏۱۴۰۲‬

۲ تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه ۵۶۶ شورای رقابت مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛

۳ دو خودروی سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه ۵۷۲ شورای رقابت مورخ ۰۶/‏۰۳/‏۱۴۰۲‬ اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور؛

۴ تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه ۵۸۴ شورای رقابت مورخ ۱۷/‏۰۴/‏۱۴۰۲‬ اعلام قیمت شدند، براساس مصوبه مزبور.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورا و مرکز ملی رقابت به موجب لایحه شماره ۱۵۱۳/۰۲/۱۰ مورخ ۲۸/‏۰۶/‏۱۴۰۲‬ توضیح داده است که:

«شورای رقابت بر اساس ماده ۵۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی با هدف تسهیل رقابت و منع انحصار از طریق برخورد با رویه‌های ضد رقابتی مصرح قانونی و تنظیم بازارهای انحصاری، تشکیل گردیده است که دارای دو صلاحیت ذاتی (قضاوتی و تنظیم‌گری) است. با این توضیح که وفق نص ماده ۶۲ و بند ۱ ماده ۵۸ قانون یاد شده، این شورا، تنها مرجع تشخیص رویه‌های ضد رقابتی، رسیدگی و برخورد با آن است و در صورتی هم که شکایتی از جانب شخصی اعم از حقیقی و حقوقی مطرح نگردد، مکلف است رأساً بررسی و تحقیق در خصوص رویه‌های ضدرقابتی را آغاز و در چهارچوب ماده ۶۱ تصمیم بگیرد. این رویه‌های ضدرقابتی در مواد مختلف ذکر شده‌اند که تمرکز آن‌ها در مواد ۴۴ تا ۴۸ قانون مذکور است و با توجه به ماده ۶۱ این قانون بروز این رویه‌های ضد رقابتی از جانب بنگاه‌های اقتصادی است.

بر اساس مفاد بند ۵ ماده ۵۸، شورای رقابت وظیفه تنظیم‌گری بازار کالاها و خدمات انحصاری را دارا است. در این بند قانونی یکی از وظایف شورای رقابت «تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت قوانین و مقررات مربوط» ذکر شده است. بر این اساس یکی از وظایف شورای رقابت تصویب دستورالعمل تنظیم بازار کالاها و خدمات انحصاری است که تنظیم‌گری شورای رقابت باید سه محور داشته باشد؛ تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی. بر این اساس می‌توان گفت حقوق رقابت دو بخش دارد که تنظیم‌گری (مقررات‌گذاری) و رسیدگی به رویه‌های ضدرقابتی (قضاوتی) که این دو بخش مکمل یکدیگر هستند.

شورای رقابت با توجه به صلاحیت خود بازار خودروی سواری ایران را انحصاری تشخیص داده و در راستای تنظیم این بازار انحصاری اقدام به تصویب دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری نموده است.

همان گونه که مستحضرید شورای رقابت مرجع قیمت‌گذاری نیست بلکه این شورا مرجع تصویب دستورالعمل است. شورای رقابت با توجه به صلاحیت عام خود در تنظیم‌گری بازار خودرو، در بند ۱ ماده ۳ دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری بیان داشته است که «مبنای تنظیم قیمت خودرو، براساس ضوابط قیمت‌گذاری هیأت تعیین و تثبیت قیمت‌ها است که توسط سازمان حمایت محاسبه می‌شود. نتایج محاسبات در کارگروه خودرو ارائه و به تصویب شورای رقابت می‌رسد و توسط عرضه‌کننده خودرو لازم‌الاجراست.» همان گونه که این بند دستورالعمل به صورت صریح و شفاف بیان کرده است مبنای قیمت‌گذاری «ضوابط قیمت‌گذاری هیأت تعیین و تثبیت قیمت‌ها» است که این ضوابط مصوب ۲۵/۵/۱۳۸۹ است و قبل از تصویب دستورالعمل شورای رقابت نیز وجود داشته است و خودروسازان منجمله شرکت مدیران خودرو مکلف به رعایت آن‌ها بوده‌اند و در این خصوص شورای رقابت قاعده جدیدی وضع نکرد بلکه در دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری مبنای تنظیم و تثبیت قیمت‌ها را مناسب یافت آن را تأیید کرد.

همان گونه که گفته شد شورای رقابت قیمت‌گذار نیست بلکه قاعده‌گذار است و بر همین اساس در بند ۱ ماده ۳ دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری قاعده را مشخص کرده است و پس از آن با کمک سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و با استفاده از قاعده وضع شده به دنبال کشف قیمت‌ها است. بر همین اساس این شورا قیمت‌های کشف شده را طی چند تصمیم به اطلاع عموم رساند که این تصمیمات عبارتند از مصوبه ۵۵۷ شورای رقابت مورخ ۱۵/‏۰۱/‏۱۴۰۲‬ مصوبه ۵۶۶ شورای رقابت مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ مصوبه ۵۷۲ شورای رقابت مورخ ۰۶/‏۰۳/‏۱۴۰۲‬ مصوبه ۵۸۴ شورای رقابت مورخ ۱۷/‏۰۴/‏۱۴۰۲‬ بنا به مراتب فوق، همان گونه که قضات عالی‌رتبه دیوان عدالت اداری مستحضرند در علم حقوق هرگاه صحبت از کشف می‌شود، تاریخ کشف پیش از تاریخ اعلان کشف است و در خصوص قیمت خودرو هم چنین است. شورای رقابت زمانی که مصوبات مربوط به کشف قیمت خودرو را منتشر کرد برای برخی ابهام ایجاد شد که تاریخ لازم‌الاجرا بودن این قیمت‌ها چه زمانی است و بر همین اساس شورای رقابت مصوبه ۵۹۴ را در جهت رفع ابهام تصویب و منتشر کرد و لذا این مصوبه اساساً در خصوص عطف به ماسبق کردن یا نکردن نیست، بلکه صرفاً مصوبه‌ای در جهت رفع ابهام است.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۱۰/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً جلسه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت هرچند با حضور اعضا به تعداد نصاب لازم تشکیل شده، ولی دو صورتجلسه ارائه شده از این جلسه شورای رقابت توسط ۴ و ۹ نفر از اعضا امضا شده است و بر اساس مشروح مذاکرات این جلسه نیز که از شورای رقابت اخذ شده، یکی از اعضای شورا با وجود شرکت در جلسه، در رأی‌گیری این جلسه شرکت نکرده و برخی از اعضای شورا نیز با تذکر در خصوص اینکه در صورت عدم شرکت ایشان جلسه فاقد نصاب قانونی خواهد بود، به این مسأله معترف بوده‌اند که خروج ایشان از جلسه منجر به از نصاب افتادن جلسه خواهد شد. ولی با این حال بر مبنای مشروح مذاکرات موجود، مشارالیه با همین هدف از جلسه خارج شده و در نتیجه ادامه جلسه رسمیت نداشته است و با توجه به اینکه ملاک رسمیت یا عدم رسمیت تصمیم اتّخاذشده در جلسه، وجود یا عدم وجود نصاب مقرر قانونی در زمان اتّخاذ تصمیم است که این نصاب در زمان رأی‌گیری حاصل نشده، لذا تصمیم مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت واجد ایراد شکلی بوده و تصمیم مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱ این شورا نیز که مبتنی بر تصمیم مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شوراست، به تبع بی اعتباری تصمیم مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت، فاقد اعتبار حقوقی است. ثانیاً با توجه به حکم ماده ۶۳ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی ۲۲/۳/۱۳۹۷) که مقرر می‌دارد: «کلّیه تصمیمات شورای رقابت و نهادهای تنظیم‌گر بخشی موضوع ماده (۵۹)، ظرف مدت بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذینفع، صرفاً قابل تجدیدنظر در هیأت تجدیدنظر موضوع ماده (۶۴) این قانون است…»، مصوبات موردی شورای رقابت باید به ذینفع یا ذینفعان ابلاغ شود و بر اساس تبصره ۱ ماده ۱۹ آئین‌نامه اجرایی نحوه تحقیق و بازرسی، رسیدگی به شکایات و اجرای آرای شورای رقابت مصوب ۲۱/۶/۱۳۹۵ نیز مقرر شده است که: «نحوه ابلاغ تصمیم شورا برابر مقررات مربوط به ابلاغ اوراق قضائی مندرج در قانون آئین دادرسی مدنی خواهد بود» که در مانحن‌فیه چنین ابلاغی در خصوص مصوبه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت به شرکت شاکی صورت نگرفته است و رئیس شورای رقابت در مقام تبیین دلیل این موضوع به موجب لایحه شماره ۱۵۱۳ ۰۲۱۰ ص مورخ ۲۸/‏۰۶/‏۱۴۰۲‬ اعلام کرده است که مبنای عدم ابلاغ مصوبه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورا به شرکت شاکی این بوده است که مصوبه مذکور واجد جنبه عام‌الشمول بوده و نیازی به ابلاغ به شرکت شاکی و سایر ذینفعان نبوده است که در این صورت برمبنای تبصره ماده ۶۳ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی که مقرر می‌دارد: «در مواردی که تصمیمات شورا به تشخیص شورا جنبه عمومی داشته باشد، پس از قطعیت باید به هزینه محکوم‌علیه در یکی از جراید کثیرالانتشار منتشر شود»، باید مصوبه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت در روزنامه‌های کثیرالانتشار منتشر می‌شد که این امر نیز صورت نگرفته است و از سوی دیگر، بر اساس ماده ۶۹ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مقرر شده است که: «شورای رقابت موظّف است امکان دسترسی عموم به ضوابط، آئین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با این فصل را فراهم و گزارش عملکرد سالیانه اجرای این فصل را تنظیم و برای عموم منتشر کند» که شورای رقابت این تکلیف را نیز انجام نداده و این در حالی است که شورای رقابت در موارد مشابه این تکلیف را انجام داده و برای نمونه «دستورالعمل نحوه تنظیم هزینه ماهانه تلفن ثابت» و «دستورالعمل تنظیم بازار روغن پایه» را پس از انحصاری تشخیص داده شدن این کالاها و خدمات در اجرای ماده ۶۹ قانون اجرای سیاست‌های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به ترتیب در شماره ۲۲۴۹۶ مورخ ۲۴/‏۰۳/‏۱۴۰۱‬ و شماره ۲۲۷۵۲ مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲‬ روزنامه رسمی منتشر کرده و در خصوص دستورالعمل‌های تنظیم قیمت خودروهای سواری که ابتدا در تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ به تصویب شورای رقابت رسیده و مبنای وضع مصوبه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ قرار گرفته، چنین اقدامی از طرف شورای رقابت صورت نگرفته است.

بدین ترتیب و با وجود اینکه حسب مشروح مذاکرات اخذشده از شورای رقابت اعضای حقوقدان و قاضی این شورا صراحتاً اعلام کرده‌اند که تاریخ اقدام شرکت‌های خودروساز از زمان ابلاغ مصوبه شورای رقابت خواهد بود، ولی در هر صورت ابلاغ یا انتشاری در خصوص مصوبه مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ شورای رقابت نسبت به ذینفعان صورت نگرفته و بند ۲ مصوبه مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱ شورای رقابت که بر اساس آن مقرر شده است که ملاک عمل قیمت خودرو توسط عرضه‌کنندگان خودرو از تاریخ ۱۱/‏۱۱/‏۱۴۰۱‬ در خصوص تمام خودروهای سواری مونتاژی که اولین بار در مصوبه ۵۶۶ شورای رقابت مورخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ اعلام قیمت شدند بر مبنای مصوبه مزبور خواهد بود، علاوه بر ایراد شکلی مطرح در قسمت اول این رأی، عملاً به معنای عطف کردن مقرره فوق به تاریخ ۰۱/‏۰۲/‏۱۴۰۲۶‬ است که در آن تاریخ مصوبه‌ای از سوی شورای رقابت به ذینفعان ابلاغ نشده بود و در نتیجه بند ۲ مصوبه مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۱ شورای رقابت با ماده ۴ قانون مدنی مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. این رأی بر اساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۰/۲/۱۴۰۲) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضائی و اداری معتبر و ملاک عمل است.