چرا طرح ساخت خانه ویلایی شعاری بیش نیست؟

اقتصادسنج | سیاستگذار مسکن در تدارک «بیراهه دوم» برای تامین خانه مورد نیاز زوج‌ها است. مطابق ماده‌ای از لایحه برنامه هفتم که هم دولت و هم مجلس، ظاهرا بر آن اتفاق نظر دارند، قرار است «زمین‌های دولتی اطراف شهرهای اصلی به‌صورت قطعات ۲۰۰مترمربعی (تراکم حداکثر ۶۰ نفری در هر هکتار)، به شکل اجاره ۹۹ساله (عملا رایگان) به افراد واگذار ‌شود.» این طرح، «مسکن معیشت‌محور» نام‌گذاری شده است؛ با این حال بررسی‌هایی که گروهی از شهرسازان انجام داده‌اند نشان می‌دهد، «عرضه زمین ویلایی» به اسم «تامین مسکن ارزان»، نه‌تنها به لحاظ «آماده‌سازی زمین، هزینه ساخت و هزینه (شارژ) نگهداری خانه ویلایی»، اثر تورمی بر معیشت خانوارها دارد که عوارض زیست‌محیطی و اقتصادی این مدل تامین مسکن، مشکلات موجود را تشدید هم خواهد کرد. افزایش پهنه مسکونی در کشور، پیش‌تر و در فاصله زمانی نیمه دهه۸۰ تا ۱۴۰۰ نیز اتفاق افتاد، آن هم به میزان ۷۸درصد رشد پهنه اما به دلیل «اثرپذیری تورم زمین و مسکن از متغیرهای اقتصادی و معادلات غیراقتصادی»، در همین بازه زمانی، قیمت ملک دست‌کم ۱۵برابر شد.

سیاستگذار بنا دارد در قالب برنامه هفتم توسعه یک نسخه جدید برای تامین مسکن در استطاعت را اجرا کند اما کارشناسان و صاحبنظران شهری و اقتصادی این نسخه را بیراهه تازه‌‌‌ای برای حل مشکل مسکن در کشور می‌‌‌پندارند که دولت قصد دارد به آن ورود کند. این بیراهه فقط سرابی از تامین خانه برای بی‌‌‌مسکن‌‌‌ها را تصویر کرده است و بررسی‌‌‌های کارشناسی نشان می‌دهد نمی‌تواند به گشایشی در این بخش بینجامد.

بر اساس ماده 50 از فصل یازدهم نسخه مصوب کمیسیون تلفیق از لایحه برنامه هفتم توسعه که این روزها فرآیند بررسی و تصویب آن در صحن مجلس شورای اسلامی در جریان است، حداقل 0.2درصد از مساحت سرزمینی ایران که چیزی معادل نصف مساحت شهر تهران می‌شود به ظرفیت سکونتگاهی کشور افزوده خواهد شد. به عبارت دیگر قرار است کمربندهای سکونتگاهی یا به اصطلاح محدوده شهرها در برخی از نقاط کشور شامل شهرهای کوچک و میانی، مناطق مرزی، شهرک‌‌‌سازی‌‌‌ها و روستاها باز و بخشی از اراضی مجاور با تغییر کاربری به محدوده‌‌‌های مذکور الحاق شود. همچنین قرار بر این است که این اراضی با اولویت‌‌‌ ایجاد «مسکن معیشت‌‌‌محور» مورد استفاده قرار گیرد؛ آن هم با اولویت ویلایی‌‌‌سازی و توسعه خانه‌‌‌های بی‌‌‌طبقه. به عبارت ساده‌‌‌تر نقشه‌‌‌ای که سیاستگذار برای پاسخ به نیاز مسکن کشیده است مبتنی بر «توسعه افقی شهرها» است اما از دیدگاه نخبگان شهرساز و صاحبنظران اقتصادی، این نسخه از آنجا که بر اساس پیش‌‌‌فرض‌‌‌های غلطی از سوی سیاستگذار انتخاب شده است، راه به جایی نخواهد برد.

ساخت مسکن ارزان‌قیمت و در استطاعت توسط دولت، سیاستی بود که دولت سیزدهم از سال 1400 در پیش گرفت؛ سیاستی که البته در دولت‌‌‌های گذشته نیز در قالب طرح‌‌‌های «مسکن مهر» و «اقدام ملی مسکن» تجربه کرده بودند و اهدافی که با اجرای آنها دنبال می‌‌‌کردند، عملا آن‌طور که باید محقق نشد. با این حال دولت سیزدهم نیز همین سیاست یعنی خانه‌‌‌سازی انبوه دولتی برای اقشاری که نیازمند حمایت برای تامین مسکن هستند را با عنوان جدید یعنی «نهضت ملی مسکن» در پیش گرفت، غافل از اینکه مشکل تامین مسکن در تهران بیش و پیش از هر چیز نشات گرفته از تورم عمومی افسارگسیخته بوده و مادامی که این متغیر به عنوان موتور بیرونی موثر بر قیمت مسکن کنترل نشود، جهش مسکن به صورت پایدار متوقف نخواهد شد.

دولت‌‌‌های مختلف نسخه مسکن‌‌‌سازی انبوه توسط دولت را بر اساس این پیش‌‌‌فرض نادرست در دستور کار قرار دادند که حتما عرضه مسکن از میزان تقاضا کمتر است و برای پاسخ به نیاز موجود، مسکن‌‌‌سازی ضروری است. این در حالی است که بررسی‌‌‌های آماری که جزئیات آن پیش‌تر نیز منتشر شده است نشان می‌دهد نه تنها میزان عرضه مسکن در کشور همین حالا دست‌‌‌کم 10‌درصد از میزان تقاضا بر اساس تعداد خانوارها بیشتر است، بلکه در فاصله سال‌های 90 تا 95 معادل 3.5 میلیون خانه جدید به موجودی مسکن کشور افزوده شده است اما این عرضه به کاهش آمار مستاجرها نینجامیده است؛ کمااینکه در همین فاصله زمانی عملا 2.5میلیون خانوار اجاره‌‌‌نشین نیز به جمعیت مستاجرهای کشور افزوده شد. در واقع عرضه مسکن نتوانست از آمار مستاجرها بکاهد و نقشی در کاهش اجاره‌‌‌نشینی و افزایش موثر نرخ مالکیت مسکن در کشور داشته باشد؛ چراکه مشکل اصلی در وهله اول تورم بالای مسکن متاثر از نرخ سرسام‌‌‌آور تورم عمومی و جهش ارزی و در نتیجه نبود قدرت خرید موثر در میان خانه اولی‌‌‌هاست.

با این حال اولین انتخاب نادرست دولت سیزدهم برای حل مشکل تامین مسکن در کشور، آغاز برنامه ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکن حمایتی در کشور بوده که اکنون نیز در جریان است. اما این روزها یک بیراهه دیگر نیز در قالب لایحه برنامه هفتم توسعه برای تامین خانه خانوارهای فاقد مسکن طراحی شده است که اگرچه یک مرحله در قوه مقننه چکش‌‌‌کاری شده است، اما باز هم از نگاه صاحبنظران شهری و اقتصادی نه تنها گزینه مطلوب و نتیجه‌‌‌بخشی نیست، بلکه می‌تواند به تشدید مشکلات فعلی در حوزه دسترسی به مسکن در استطاعت بینجامد.

ماجرا به تبصره اول از بند «پ» ماده 50 لایحه برنامه هفتم توسعه بازمی‌گردد. در قالب نسخه اولیه لایحه مذکور دولت به دنبال اخذ مجوز برای باز کردن کمربند سکونتگاهی شهرها و به عبارت دیگر توسعه افقی شهرهای کشور با الحاق بخشی از زمین‌‌‌های حومه به محدوده شهری بود و در واقع بنا داشت هر جا که لازم تشخیص داد، بتواند زمین‌‌‌هایی که از قضا بخش قابل‌توجهی از آنها کاربری‌‌‌های ویژه‌‌‌ای از جنس مرتع، مزرعه، ‌‌‌ باغی و سبز دارند را به پهنه شهر افزوده و برای ساخت مسکن حمایتی آن هم در قالب ویلایی‌‌‌سازی از این اراضی استفاده کند. کمیسیون تلفیق با اعمال تغییراتی در این ماده و جزئیات آن، تهران و دیگر کلان‌شهرها را از دایره این ماده پیشنهادی خارج کرد؛ به این ترتیب که اکنون چنین مجوزی برای صرفا شهرهای کوچک و متوسط و البته روستاها و شهرک‌‌‌‌‌‌سازی‌‌‌ها وجود دارد. کف مساحت زمین‌‌‌های الحاقی به این محدوده‌‌‌های سکونتگاهی نیز معادل 0.2درصد از کل پهنه سرزمینی در نظر گرفته شده است. در نسخه مصوب کمیسیون تلفیق همچنین با در نظر گرفتن این پیش‌‌‌فرض که شهرهای کشور از تراکم بالای جمعیت رنج می‌‌‌برد، نسخه واحدی به این ترتیب پیچیده شده است که الحاق زمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور با هدف رسیدن به تراکم حداکثر شصت نفر در هکتار انجام شود. به این ترتیب بنا بر این است که در اراضی شهری جدید خانه‌‌‌سازی به شکل ویلایی صورت بگیرد.

اما گروهی از استادان و صاحبنظران برجسته دانشگاهی اخیرا در همایشی با عنوان «توسعه افقی شهرها؛ از تخیل تا واقعیت» پیش‌‌‌فرض‌‌‌هایی که بر اساس آن این نسخه برای عموم شهرهای کشور پیچیده شده است را رد کردند. مرتضی هادی جابری مقدم، شهرساز و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، محمود اولاد پژوهشگر اقتصادی، غلامرضا کاظمیان عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، کاوه اسدپور و محمدرضا زهرایی به عنوان پژوهشگران شهری در این نشست علمی که در دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران برگزار شد، با استناد به آمار و با طرح دلایل کارشناسی موضوعاتی از قبیل اینکه احتکار زمین توسط دولت یکی از دلایل اصلی جهش قیمت مسکن بوده و عرضه آن می‌تواند مشکل را حل کند و نیز اینکه شهرهای ما در مقایسه با شهرهای دنیا از تراکم جمعیتی بالایی برخوردار هستند و همین‌طور اینکه ویلایی‌‌‌سازی هزینه کمتری از آپارتمان‌‌‌سازی دارد و می‌تواند به کاهش قیمت تمام شده مسکن کمک کند را رد کردند.

آیا زمین در کشور احتکار شده است؟

اولین و مهم‌ترین موضوعی که در نشست اخیر اثبات شد، نادرست بودن این گزاره است که «احتکار زمین عامل جهش قیمت مسکن بوده است». بر اساس آمار رسمی دولتی که جابری‌‌‌مقدم آن را ارائه کرد، در فاصله یک بازه زمانی 16 ساله از 1384 تا 1400 میزان پهنه‌‌‌های سکونتگاهی کشور از قبیل شهرها و روستاها، معادل 78‌درصد افزایش یافته و از 841‌هزار هکتار به حدود 1.5 میلیون هکتار رسیده است. این در حالی است که در همین مدت جمعیت کشور فقط حدود 19‌درصد افزایش یافته است. به این ترتیب نه تنها افزایش عرصه‌‌‌های سکونتگاهی تا نزدیک دو برابر، تاثیری در کنترل قیمت مسکن نداشته و اتفاقا عصر تاریخی و بی‌‌‌سابقه جهش مسکن نیز در همین بازه زمانی به وقوع پیوسته است، بلکه حتی تناسبی میان میزان رشد سکونتگاه‌‌‌ها با رشد جمعیت وجود نداشته و اکنون نیز آمار گویای این واقعیت است که مشکل در کمبود زمین برای ساخت مسکن و پاسخ به نیاز قشر خانه اولی نیست؛ بلکه باید چاره‌‌‌ای برای تحریک ساخت‌وساز در همین زمین‌‌‌های موجود در پهنه‌‌‌های سکونتگاهی اندیشیده شود. نکته تامل‌‌‌برانگیز این است که در همین فاصله زمانی که مساحت زمین‌‌‌های سکونتگاهی در کشور تقریبا دوبرابر شده است، میانگین قیمت زمین و مسکن در کشور به ترتیب بیش از 15 و 20 برابر شده است. به این ترتیب آشکار است که ارتباط روشنی بین افزایش مساحت شهرها و آبادی‌‌‌ها با تغییرات قیمت مسکن به شکلی که سیاستگذار تصور می‌کند، وجود ندارد.

از طرفی اعداد و ارقام مذکور به وضوح نشان می‌دهد در دهه‌‌‌های اخیر هیچ‌گاه احتکار زمین در نظام برنامه‌‌‌ریزی کشور در دستور کار نبوده و حتی عرضه بیشتر از نیاز نیز در برخی از شهرها صورت گرفته است. نمونه بارز آن که در نشست مذکور به آن اشاره شد، شهر مراغه است که نزدیک نیمی از اراضی الحاق شده به آن در طرح جامع، هنوز هم زیر ساخت‌وساز نرفته است.

آیا تراکم جمعیت در شهرها بحرانی است؟

کف مساحتی که قرار است به شهرها افزوده شود معادل 0.2درصد از کل عرصه کشور است که شاید در نگاه اول ناچیز به نظر برسد، اما این رقم وقتی معنادار می‌شود که بدانیم چیزی معادل نصف مساحت پایتخت کشور است. در واقع معادل نصف مساحت تهران قرار است تغییر کاربری در اراضی مجاور شهرهای متوسط و کوچک رخ دهد و البته در مصوبه کمیسیون تلفیق سقفی برای آن منظور نشده و دست دولت باز است که حتی اراضی بیشتری را به این ترتیب تغییر کاربری داده و در آنها مسکن به اصطلاح «معیشت‌‌‌محور» و حمایتی بسازد. البته در نهایت متر دیگری هم برای تعیین مساحت زمین‌‌‌های الحاقی به شهرها تعریف شده و آن تراکم نفر در هکتار است که در مصوبه کمیسیون تلفیق مقدار «60» برای آن پیش‌بینی شده است. این عدد در حالی به عنوان محدوده مجاز تراکم در لایحه برنامه هفتم گنجانده شده که از نگاه کارشناسان موضوع تراکم یک مفهوم شهرسازی است و جایی در عرصه سیاستگذاری ندارد. در واقع تراکم جمعیت در هر شهر یا پهنه سکونتی به تناسب موقعیت باید تعیین شود و در نظر گرفتن یک عدد ثابت برای کل شهرهای کشور نمی‌تواند انتخاب درستی از سوی سیاستگذار تلقی شود. با این حال تمام برنامه‌‌‌های دولت در حوزه توسعه افقی شهرها به شکل الحاق زمین‌‌‌های جدید و ویلایی‌‌‌سازی در آنها برای فاقدان مسکن بر همین اصل استوار شده که تراکم جمعیت در شهرها به 60 نفر در هکتار برسد.

بر این اساس با در نظر گرفتن این اصل شهرسازی که در هر پهنه سکونتگاهی حداکثر 40‌درصد از مساحت اراضی می‌تواند به مسکن‌‌‌سازی اختصاص پیدا کند، بخشی از زمین‌‌‌های الحاقی به شهرها قرار است در قواره‌‌‌های 200 مترمربعی به ساخت خانه‌‌‌های ویلایی و بدون طبقه یا احتمالا یک طبقه اختصاص پیدا کند و بقیه اراضی نیز قاعدتا باید به فضاهای انتفاعی و غیرانتفاعی و سرانه‌‌‌ها تبدیل شود.

گفته می‌شود در توجیه این اقدامات مقایسه‌‌‌هایی میان تراکم جمعیت در تهران و دیگر شهرهای کشور با شهرهای بزرگ دنیا از قبیل لندن، برلین، آنکارا، مسکو، پکن و… صورت گرفته و این طور نتیجه‌‌‌گیری شده که تراکم در شهرهای ایران به مراتب بیشتر از حدود متوسط شهرهای جهان است. این در حالی است که در یک بررسی که توسط کاوه اسدپور، پژوهشگر شهری ارائه شد معلوم می‌شود در بسیاری از این موارد قیاس نادرستی صورت گرفته و مفاهیم متفاوت تقسیمات شهری و کشوری در دیگر نقاط دنیا لحاظ نشده است. همچنین شرایط اقلیمی برخی از شهرها مانند اوتاوا در کانادا و پکن در چین به گونه‌‌‌ای است که پهنه‌‌‌های بزرگی از آنها را جنگل یا رشته کوه تشکیل می‌دهد و طبیعی است با در نظر گرفتن این پهنه‌‌‌ها که سکونتی در آنها وجود ندارد، تراکم جمعیت در هکتار کاهش پیدا می‌کند. این در حالی است که اگر فقط پهنه‌‌‌های سکونتی مشخص در محاسبات منظور شود، تراکم جمعیت در اغلب این شهرها که مبنای مقایسه با تهران و دیگر شهرهای کشورمان بوده‌‌‌اند، به طور محسوس افزایش می‌‌‌یابد.

ویلایی‌‌‌سازی ارزان‌‌‌تر از آپارتمان‌‌‌سازی است؟

یکی از پیش‌‌‌فرض‌‌‌های اصلی سیاستگذار که بر اساس آن بر توسعه افقی شهرها تاکید دارد این است که ویلایی‌‌‌سازی ارزان‌‌‌تر از آپارتمان‌‌‌سازی تمام می‌شود و می‌تواند به کاهش قیمت تمام‌شده مسکن بینجامد. در این رابطه غلامرضا کاظمیان، صاحبنظر شهری با تشریح هزینه‌‌‌های رایج در یک پروژه ساختمانی نشان داد این فرضیه نادرست است؛ کمااینکه هزینه‌‌‌های جواز ساخت به طور معمول به ازای هر مترمربع از یک پروژه ساختمانی توسط شهرداری‌‌‌ها محاسبه و اعمال می‌شود و در نتیجه ساخت‌وساز چه به صورت افقی و چه عمودی از این نظر اختلاف هزینه‌‌‌ای در قیمت تمام شده یک واحد مسکونی ایجاد نمی‌‌‌کند. در مورد متغیر زمین نیز اگرچه این اصل وجود دارد که زمین با جواز کم‌‌‌مرتبه ارزان‌‌‌تر از زمینی است که تراکم مجاز ساخت در آن بیشتر است، اما واقعیت این است که قیمت زمین با جواز چهار طبقه، چهار برابر قیمت زمین یک طبقه نیست و آن افزایش قیمت نیز بین چهار خانوار آپارتمان‌‌‌نشین سرشکن می‌شود. در واقع بهای قیمت یک قطعه زمین 200 مترمربعی که در آن یک خانه ویلایی ساخته می‌شود، توسط یک خانوار باید پرداخت شود اما وقتی آپارتمان‌‌‌سازی در همین زمین انجام شود، سهم هر خانوار از قیمت زمین مثلا در یک آپارتمان چهار طبقه به 50 مترمربع تقلیل پیدا می‌کند.

حتی در صورتی که دولت بنا داشته باشد این زمین‌‌‌های الحاقی را به صورت رایگان و حمایتی در اختیار فاقدان مسکن قرار دهد، باز هم این پرسش وجود دارد که یارانه مذکور در نهایت از جیب چه کسی قرار است به قشری خاص پرداخت شود؟ با در نظر گرفتن هزینه آماده‌‌‌سازی زمین مشخص می‌شود که عملا این هزینه‌‌‌ها از جیب سایر اقشار جامعه تامین می‌شود و این طور نیست که دولت خود راسا آنها را تامین کند. از طرفی هزینه تاسیسات زیربنایی برای ساخت چهار خانه ویلایی مجاور یکدیگر در چهار قواره 200 مترمربعی (با توجه به بر هر قواره زمین که باید معادل آن تاسیسات پیش‌بینی شود)چه بسا بیشتر از این هزینه در صورت ساخت چهار طبقه آپارتمانی روی یک قواره 200 مترمربعی باشد.

تهدیدهای توسعه افقی

آنچه تاکنون مورد اشاره قرار گرفت تنها بخشی از مشکلات ناشی از توسعه افقی شهرهاست و موضوعات برجسته دیگری هم وجود دارد که مجلسی‌‌‌ها باید با در نظر گرفتن آنها درباره احکام مذکور از لایحه برنامه هفتم تصمیم‌گیری کنند. «تهدید امنیت غذایی» یکی از همین موضوعات حیاتی است که نباید از آن غفلت شود. سهم زیادی از زمین‌‌‌های مجاور شهرها مرتع یا زمین‌‌‌های مزروعی با کیفیت و بارور است که اگر تغییر کاربری پیدا کند، می‌تواند یک تهدید در حوزه امنیت غذایی تلقی شود. از طرفی بخشی از این اراضی ریه‌‌‌های تنفسی اطراف شهرهای بزرگ به شمار می‌‌‌آیند و طبیعی است نابودی آنها به قیمت مسکن‌‌‌سازی در نهایت به تشدید معضلاتی مثل آلودگی هوا می‌‌‌انجامد. از طرفی، این نگرانی جدی وجود دارد که به جای مسکن معیشت‌‌‌محور، عملا خانه‌‌‌های ویلایی ساخته شده در سکونتگاه‌‌‌های اطراف شهرها و روستاها به «باغ‌‌‌شهر» تبدیل شده و کارکرد «خانه دوم» را پیدا کند؛ آن هم با وجود مشکلاتی که در تامین آب در برخی از شهرها و استان‌‌‌های کشور وجود دارد. از نگاه کارشناسان بدیهی است که مصرف آب در خانه‌‌‌های ویلایی به مراتب بیشتر از خانه‌‌‌های آپارتمانی خواهد بود و از طرفی هیچ بعید نیست خانه‌‌‌های ویلایی جدید که به این ترتیب ساخته می‌شود، به جای اینکه به مسکن در استطاعت تبدیل شود، سکونتگاه‌‌‌های تشریفاتی قشر مرفه شود.

دنیای اقتصاد/